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認讀我國社會主義憲法建設邏輯中的土地使用權轉讓(二)

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認讀我國社會主義憲法建設邏輯中的

土地使用權轉讓(二)

王雙林

 

土地使用權可以轉讓導入現行憲法的邏輯前提——重在以重大問題為導向推進改革

回首1988年,也就是當我國改革開放10周年的時候,土地使用權可以轉讓的規定搭乘第一個修正案載入了1982年憲法;從而以國家根本法的至上權威和邏輯力量,總結和固化了推行農村家庭聯產承包責任制以及國營企業所有權與經營權分離的經驗,使土地制度改革具備了憲法邏輯前提。自此,作為國家財富資源之本(國土)和主權構成要件(領土)的土地,在社會主義憲法的有力保障下不斷深化改革:從絕對集中的國家所有權和相對集中的農村集體所有權當中,派生一個適度寬松、規制恰當、用益充分的使用權;在使用權基礎上衍生了承包權、經營權、管理權等多類權利義務組合;上述權種、權屬、權能、權益從計劃經濟體制下不斷解放、解脫出來,逐步走上了從商品化到市場化流轉交易的路子。顯然,土地使用權可以轉讓導入現行憲法,這在當時我國經濟體制改革背景下,屬于革故鼎新、攻堅克難的重大理論與實踐問題。即便從全世界范圍的科學社會主義發展史來看,恐怕也堪稱為具有柳暗花明、別開生面意味的事件。

立足2018年,我國改革開放處在40周年的時間窗口。土地使用權轉讓的法制基礎已經從初始的家庭聯產承包責任制以及企業廠長負責制,演化為土地要素資源配置的制度組合。其中包括"三權"分置——所有權、承包權、經營權分置;三塊地確權——農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革;兩權流轉交易——農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款;“兩地統一”——建立城鄉統一的建設用地市場 。農業農村改革與城市改革特別是國有企業改革產生同頻共振效應,企業國有產權交易與土地產權流轉交易呈現聯動趨勢。土地使用權轉讓的有形場所在全國農村各地開始布局,并且不斷向要素資源流轉交易平臺延展。銀行業、拍賣業、招標投標業、租賃業、信托業、評估業等對于這類平臺多有介入。因此,產權流轉交易各個相關行業整體融入我國現代化經濟體系建設,參與完善產權制度和加快要素市場化配置,這恐怕是產權交易領域深化改革中最具有攻關價值的任務之一。

放眼我國社會主義革命、建設、改革歷程,土地產權制度已經有過三次并正在經歷第四次大的變革。第一次變革,將封建自然經濟下的土地產權制度轉化為以農民個體自然經濟為主的土地產權制度;第二次變革,實行土地國有化、公有化,把農民個體自然經濟下的土地使用權制度變成了集體自然經濟下的土地使用權制度;第三次變革,在堅持土地產權國家所有的前提下,使公有的、國有的、集中的土地使用權制度變為集體的、個人的、多元的土地使用權制度,從而順應了社會主義初級階段國土資源配置規律,調動了農民的生產積極性,解放了農業生產力,使農村勞動生產效率大幅度提高。第四次變革內容更為深刻和豐富,如建立城鄉統一的建設用地市場、農村土地三權分置等,就此本文擬在后面詳述。

處在歷史與現實的交匯點上,產權交易領域的改革需要清晰的、權威的、全局的問題導向。

5年前,習近平總書記就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進行說明時就指出:要有強烈的問題意識,以重大問題為導向,抓住關鍵問題進一步研究思考,著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。”“改革是由問題倒逼而產生,又在不斷解決問題中得以深化。

全面深化農業農村改革,推進鄉村振興,優化土地要素資源配置,實現所有權與使用權的分離,完善土地使用權、承包權、經營權流轉交易制度,就是習近平總書記和黨中央、國務院多年來高度關注的、關乎全面深化改革走向的重大問題。   

對于以重大問題為導向進行全面深化改革,習近平總書記身體力行,科學運籌。

據新華社發布,2013年7月22日,習近平總書記來到武漢農村綜合產權交易所考察,同工作人員和正在辦理產權流轉交易鑒證手續的農民進行了面對面交談。(注2如何深化農村土地產權改革,是習近平總書記尤其重視的問題。當時談及的話題較多,其中見諸公開報道的有以下要點:

——流轉交易項目做什么用?

——流轉交易項目的用工情況如何?

——農民流轉土地后生活能否保障?

——流轉交易資金怎么支付?

——要深入落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。

在學習習近平總書記上述活動和談話過程中,筆者領會到它對于產權交易領域的特殊意義,看到它的影響至深至遠

——從新聞角度看,我國國家通訊社公開發布習近平總書記、國家主席視察產權交易場所的活動與談話,目前尚屬首例。

——從歷史角度看,黨中央領導核心直接或現地進行與我國資本市場的交易場所有關的公務活動,見諸黨和國家重要歷史文獻記載的僅有幾例;其中十八大以來即有兩例。另一次是,習近平總書記考察武漢農村綜合產權交易所一個月之后,又考察了大連商品交易所。(注3

——從理論角度看,習近平總書記上述活動和談話內容,特別是提出土地承包權和經營權分置的重要論斷,屬于習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的內容之一,在相當意義上代表了中國共產黨在新時代進行產權理論創新的取向。

——從實踐角度看,習近平總書記此番到產權交易所考察,屬于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》起草工作的組成部分;通過解剖麻雀式的調查研究,在總結我國農村產權制度改革實踐經驗的同時,宣示了黨中央敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘,推進改革進入深水區的決心,昭示了習近平總書記一貫倡導的踏石留印、抓鐵有痕的務實作風。

——從專業角度看,武漢農村綜合產權交易所所從事的土地產權交易業務,在習近平總書記上述視察活動和談話之后,逐步成為全國多地產權交易機構關注和探究的熱點;產權交易資本市場業態面臨新的重組機會;產權交易領域發展理念和話語體系正在注入創新元素。

在武漢農村聯合產權交易所考察活動過程中,習近平總書記強調指出:如何在堅持農村土地集體所有制性質的前提下完善聯產承包責任制,既保障基本農田和糧食安全,又通過合乎規范的流轉增加農民收入?一系列問題在下一步改革中要好好研究。這個蘊含著問題導向、任務指向、改革取向的總體設想,在3個月以后出臺的(20131112日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱決定)第三部分第11節(簡稱第11節)——“加快完善現代市場體系中,遂有系統、權威、精辟的闡述,筆者復錄在茲:

建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

當把《決定》第11節與現行憲法中關于土地的使用權可以轉讓的規定結合起來進行研讀時,使筆者對于土地所有權為什么在30年前的憲法修正案中分離出使用權,為什么繼而頒布的諸多法律規章又在使用權基礎上衍生承包權、經營權、管理權等問題,產生了新的認識。對于何為產權市場、為何建立產權市場、如何建設產權市場、建設何種模式的產權市場等問題,產生了新的思考。

首先,總的說來,建設城鄉統一的建設用地市場,指明了土地使用權轉讓活動走向和融入產權交易資本市場建設的任務與目標。土地使用權的資本形態轉換正在走向常態化,產權交易資本市場與三權分置、三塊地確權、兩權抵押貸款所促成的土地使用權轉讓市場,從趨勢上來看,是一個相互聯動和補充的市場。隨著《決定》關于建設城鄉統一的建設用地市場部署的推進落實,建設中的產權交易資本市場或成為土地流轉交易的母體市場。支持筆者形成上述看法的,有連年發生的土地承包權、經營權轉讓項目進入產權交易資本市場的諸多業務案例;此處簡述三則以作例證。

例證1按照習近平總書記的囑托,武漢農村綜合產權交易所加快創新發展。2015年完成武漢1+8城市圈農村產權交易系統建設,實現了對城市圈內農村產權交易項目全流程電子化操作和管理;1+8城市圈農村綜合產權掛牌信息,項目編號、名稱、掛牌價格等一應俱全。截至2017年底,累計組織農村產權交易3631宗,交易金額199.87億元,涉及面積134.98萬畝;農村產權交易價格呈穩步上升態勢。2017年土地經營權交易價格達到566//年,與2011年相比增長了31.63%,惠及18萬農戶。以土地產權制度改革重點問題為導向,武漢農村綜合產權交易所創新平臺服務方式,將土地經營權列為主要交易和抵押品種,抵押融資規模持續領先全國農村產權交易所。在平臺服務方式下,企業成為農村產權交易的主要流入方,為城鄉土地市場一體化建設做出了重要貢獻,促進了農業結構調整及家庭農場、農民合作社發展,使農民從產權交易中受益良多——除獲得了租金收益外,還獲得了打工收入、股權分紅收入等。(注4

例證2在重慶直轄市,中央關于建立城鄉統一的建設用地市場重大決策的落地效應顯著,那里的農村土地二級市場交易業務一度呈現井噴之勢。作為生產要素及至公共資源的主要組成部分,農村土地權能倍增式地擴大,土地承包經營權、集體經營性建設用地成規模地進入二級市場,土地產權交易需求越來越旺盛。重慶市的幅員面積和土地資源秉賦與有的省份差不多,相對于京、津、滬三個直轄市來說,重慶市轄區內縣以下行政區劃和建制單位最多(在15個區以外,有縣級市4個,縣17個,自治縣4個)、縣域土地面積最大(6.4萬平方公里,占全市總面積的77%)。截至2013年下半年,重慶聯合產權交易所先后與25個遠郊縣建立了包括土地使用權在內的公共資源交易協同關系。201416月,該所經營土地出讓項目151宗,交易額250億元,同比增長71%;而在2014年上半年完成的全部交易額中,土地使用權交易額占總交易量的比例竟達到46%;也就是說,重慶市聯合產權交易所所敘作的十幾類交易業務中,土地產權交易作為公共資源交易業務之一,成了異軍突起、別開生面的主打業務。(注5

例證3緊隨習近平總書記視察的武漢農村產權交易所之后,多地產權交易所已經在城鄉統一的建設用地市場上展開業務布局。作為企業國有資產的構成要素,國有企業土地使用權進入城鄉統一的建設用地市場進行交易,目前也已經顯現端倪,也可以說開始破局。據中國產權協會主辦的《產權交易市場資訊》2018年第14期《以全流程、托管式服務開拓土地使用權轉讓市場》所載,今年5, 在甘肅省產權交易所掛牌的蘭州蘭石集團有限公司所屬的蘭州市七里河區兩宗土地使用權整體轉讓項目,經過長達2小時48分、 226輪次激烈競價,最終以17.5946億元順利成交。其成交金額、增值額均創甘肅省國有土地二級市場存量土地交易的歷史新高。

第二,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。在這里,從完善社會主義市場經濟體制的高度,賦予農村集體經營性建設用地以國有土地相同或相近的確權性質、價值取向、市場機會。它相當于完善土地使用權流轉交易公開、公平、公正的市場機制,推動狹義產權市場向廣義產權市場拓展的頂層設計路徑。廣大農村特別是縣域的產權交易平臺建設將提上日程,省級公共資源交易平臺會加快工作節奏,將大中城市及其郊區的土地流轉交易業務收入囊中。

第三,縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制。擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。這是針對土地合用權轉讓問題,進一步厘清政府與市場的關系,發揮市場的決定作用同時更好發揮政府作用。政府征用土地的在加以性質、范圍、程序上的約束。在被征用土地引入補償和保障機制上更多尊重市場規則和價值規律。

第四,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。這個意見本質上就是要切好土地權益的蛋糕,在國家、集合、個人之間合理分配,其中重點向農民個人和家庭傾斜。正確的決定來源于對于一個客觀事實的把握。19802012年,我國農民人均純收年均增長69%。城鎮居民人均可支配收入年均增長712%.,絕對收入差額由286無,擴大至16648元。持續增加農民收入是縮小城鄉差距和實現城鄉一體化發展的要求。顯然,為改善和調整城鄉二元土地產權結構,產權市場必須在土地增值收益上拓展功能。

第五,完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。這是進一步強化土地產權交易的資本金融屬性。在農村土地三權分置落地、三塊地確權改革繼續深入的形勢下,以土地使用權為核心的、相當豐富的農業農村農民資產資源將以股權、債權、物權、知識的形態呈現,并產生貸款抵押、債權質換等資本或金融訴求。因此,農村產權流轉交易市場的業務形態,以及在交易標的、訴求、機理、流程等層面,與企業產股權轉讓業務、企業增資擴股業務有相近或相通之處。據中國產權協會2017年統計,共有10家國有產權交易機構依托原有基礎設施拓展了農村土地產權交易平臺,當年做成交易項目1014宗。

第六,《決定》第11節的闡述,與30年前土地使用權可以轉讓導入現行憲法,有著歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯上的貫通和呼應;它是中國共產黨統一領導憲法建設及土地產權制度建設的明證;它說明憲法建設是與時俱進的、憲法實施是穩中有進的。事實上,5年來我國土地產權市場化改革已經留下了一條清晰可見的問題導向、攻堅克難、穩扎穩打、步步為營的路線圖。對此,本文擬在后續篇什中再作進一步的探討。(待續)

注釋:2,關于習近平總書記視察武漢農村產權交易所及其反響,本文綜合了新華社組稿《重訪習近平總書記黨的十八大以來國內考察地》(20170919日)以及湖北日報的信息。

3,據新華社報道,2013829日,習近平總書記來到大連商品交易所交易大廳。他叮囑說, 要腳踏實地,大膽探索,努力走出一條成功之路。

4,同注2

5,信息源自重慶聯合產權交易所網站2014715日文:《重慶聯交所集團上半年交易額突破500億元》

                                               (本文作者為中國產權協會副秘書長)

 

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