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認讀我國社會主義憲法建設邏輯中的土地使用權轉讓(三)

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認讀我國社會主義憲法建設邏輯中的

土地使用權轉讓(三)

王雙林

 

土地使用權可以轉讓導入現行憲法的邏輯精要——旨在不忘初心,繼續前進

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年講話中說: 我們黨已經走過了95年的歷程,但我們要永遠保持建黨時中國共產黨人的奮斗精神,永遠保持對人民的赤子之心。一切向前走,都不能忘記走過的路;走得再遠、走到再光輝的未來,也不能忘記走過的過去,不能忘記為什么出發。面向未來,面對挑戰,全黨同志一定要不忘初心、繼續前進。       

土地的使用權可以轉讓導入我國現行憲法,作為一個事關重大的修憲行為和修憲內容,結晶并演繹了憲法建設的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯。從而成為土地產權流轉交易中國化、體制化、法治化、市場化道路上一個里程碑。因此,習近平總書記提出的不忘初心,繼續前進的論斷,應當轉化為認讀我國社會主義憲法建設邏輯的思維范式,尊崇為土地使用權可以轉讓導入我國現行憲法的邏輯精要。在參與國家治理能力和治理體系現代化進程中,在依法從事、參與、監督、見證產權交易活動的過程中,經常進行對標,求得憲法建設邏輯與產權制度建設邏輯的辯證統一,履行好產權交易領域各個相關權利主體應有的憲法義務。

(一)從歷史邏輯角度認讀,土地使用權可以轉讓導入我國社會主義憲法,再現出中國共產黨領導憲法建設以及主持實施憲政的歷史縮影。

19311月,中國共產黨領導制定并頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。其中規定:中國蘇維埃政權以消滅封建制度及徹底的改善農民生活為目的,頒布土地法,主張沒收一切地主階級的土地,分配給貧農,中農,并以實現土地國有為目的。

19464月,中國共產黨領導制定并頒布了《陜甘寧邊區憲法原則》。其中規定:應保障耕者有其田。

19499月,中國共產黨領導和組織各民主黨派及無黨派民主政治力量制定了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》。其中第二十七條規定:土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區,必須保護農民已得土地的所有權。

一系列史實表明,土地產權制度安排關乎國體與政體的定制,關乎國土資源與國民財富的配置,關乎全部實體經濟和各類經濟實體的本源。對于中國土地產權制度的頂層設計,中國共產黨在武裝奪取政權的革命之中、在執政全國之前、在中華人民共和國成立之初,就已經實驗式、理念化、決定性地納入了社會主義憲法建設的不懈探索之中。   

我國第一部社會主義憲法 ,即1954年憲法有關土地產權制度的規定,分布在第六條至第十三條中。 分別定義或關聯了國家(全民)、集體(合作社、私營企業)、個人(農民、個體勞動者、資本家)、土地(生產資料)所有權的范疇、屬性、層次、保護主體與客體。第六條中規定:“ 礦藏、水流,由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有。第七條中規定:國家保護合作社的財產,鼓勵、指導和幫助合作社經濟的發展,并且以發展生產合作社經濟作為改造個體農業和個體手工業的主要道路。” 第八條中規定:“  國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。” 第九條中規定:“ 國家依照法律保護手工業者和其他非農業的個體勞動者的生產資料所有權。”   第十條中規定:“ 國家依照法律保護資本家的生產資料所有權和其他資本所有權。第十一條中規定:“ 國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。第十二條:國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權。第十三條中規定 “ 國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定的條件,對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。

較之1954年憲法,1975年憲法和1978年憲法接連走了一段彎路,同時拖累著土地產權制度發生倒退。1975年憲法沒有再現1954年憲法中關于保護農民、私營企業、個體手工業者等社會階層的土地所有權、生產資料所有權的規定;沒有再現1954年憲法之第十二條的全部內容;1954年憲法第七條中關于合作社經濟的定義,即,“ 合作社經濟是勞動群眾集體所有制的社會主義經濟,或者是勞動群眾部分集體所有制的半社會主義經濟。1975年憲法置換為其第七條中關于農村人民公社的定義,即,農村人民公社是政社合一的組織。 現階段農村人民公社的集體所有制經濟,一般實行三級所有、隊為基礎,即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。”1978年憲法雖然恢復了1954年憲法的部分條文,但仍然以1975年憲法為基礎。不過還是應當看到,在走了彎路的1975年憲法和1978年憲法當中,給土地的使用權與所有權分開設定了些許彈性,寫進了如下內容:人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業,在牧區還可以有少量的自留畜。         

現行憲法是在中共十一屆三中全會開啟改革開放的3年后頒布施行的。它深刻總結我國社會主義革命、建設、改革正反兩方面的經驗,在繼承1954年憲法基本精神和主要內容的基礎上,適應我國改革開放和社會主義建設、加強民主法制建設的新需要,確立了自黨的十一屆三中之后的路線方針政策,把集中力量進行社會主義建設規定為國家根本任務,就民主法制建設作出一系列規定,為改革開放提供有力法制保障。尤其是,與土地產權直接或間接相關的內容,分別寫在了第六條至第十八條當中。

1988412第七屆全國人大第一次會議表決通過了1982年憲法的首個修正案。關于土地使用權可以轉讓寫入現行憲法的核心內容,在這個修正案第二條中的完整闡述如下:

憲法第十條第四款任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地,修改為:‘任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地,土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。’”

1988年修正案將關于土地的使用權可以轉讓的內容正式導入現行憲法之前,《中華人民共和國土地管理法》于198711日生效,國務院《村鎮建房用地管理條例》于1982213日生效,國務院《國家建設征用土地條例》于1982514日生效。當土地使用權可以轉讓導入現行憲法之后,全國人大對《土地管理法》進行了修改,在其第2條增加了第4款規定:  國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。 土地使用權轉讓的具體辦法,由國務院另行規定。國務院于1990年制定了 《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。全國人大1994年制定、2007年修改了《城市房地產管理法》,其中第9條規定:城市規劃區內的集體所有的土地,經依法征用轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓。后來常見的土地財政現象,其法律根據概出于此。當農村集體土地的使用權轉讓時,如果其用途為非農業建設,便只能經政府(主要是地方政府)代表國家進行征收,將其變為國有建設用地,涵養土地財政的土地產權一級市場由此促成。

綜上,土地的使用權可以轉讓導入我國社會主義憲法,是總結借鑒我國憲法建設歷史上正反兩個方面經驗的結果,也是我國憲法建設伴隨改革開放歷史進程的節點式寫照。土地產權制度建設融于憲法建設并且屬于憲法建設歷史中萬萬不可忽略的一部分。就我國城鄉土地一級市場、二級市場的本源與產權市場起源來講,這兩者可以、應當、能夠提供正相關的認知和認定。——這就是基于我國社會主義憲法建設歷史邏輯推導出的結論。

(二)從理論邏輯角度認讀,土地使用權可以轉讓導入我國社會主義憲法,歸因于馬克思列寧主義憲法理論和產權理論中國化過程中的不斷創新。

土地是一切生產和一切存在的源泉。6

“ 我國憲法以國家根本法的形式,確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果,反映了我國各族人民的共同意志和根本利益,成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。7

中國共產黨登上政治舞臺近百年來,將馬克思列寧主義與中國國情相結合,相繼形成了中國特色鮮明、實踐基礎深厚、發展邏輯嚴整的理論體系——毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想。這五個一脈傳承、實事求是、不斷發展的理論體系先后載入了我國社會主義憲法,作為其指導思想的理論基礎。土地使用權可以轉讓導入我國社會主義憲法,在當時的歷史背景下,具體體現了毛澤東思想、鄧小平理論中的憲法觀和產權觀。它是馬克思列寧主義憲法理論和產權理論中國化創新的產物。

在馬克思列寧主義經典著作中,有關憲法的論述多至難以枚舉。我國理論界將其歸納為12個方面:憲法的本質和作用資產階級憲法的特征社會主義憲法的特征國家的階級本質政權組織形式選舉制度人權的基本理論公民的權利和義務婚姻家庭權利國家機構的一般理論司法機關的性質、任務與活動原則憲法的實施與監督

    對于馬克思列寧主義憲法理論中國化創新的要義,不僅蘊含且分布在中國共產黨歷史文獻和黨的歷代主要領導人的著作中,而且蘊含和體現在憲法和相關法律文件中。對此我國理論界歸納為以下四個方面:第一、憲法是統治階級意志的集中體現 ;第二、憲法為經濟基礎服務  第三、憲法體現階級力量對比關系; 第四、堅持中國共產黨的領導;這是我國現行憲法及其理論邏輯的本質特征。其主要內涵有:中國共產黨的領導是歷史和人民的選擇 ;堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一 ;中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度 8

關于馬克思列寧主義產權理論的基本內容,國內學術界研究認為有以下三個方面:一是,關于產權的起源。人類歷史經歷了從占有到所有的發展, 在這個過程中產權得以產生。區分所有權與占有權、公有產權與私有產權的起源, 是馬克思列寧主義產權起源說的顯著特征。二是,關于產權制度的歷史演變。在資本主義以前, 財產存在三種歷史形式, 即原始土地財產、勞動工具財產和生活資料財產。在原始土地財產階段, 不存在所有權。在勞動工具產權階段, 產權性質是勞動者所有權。在生活資料產權階段, 勞動者只是生活資料的所有者, 土地、勞動工具, 甚至勞動者本身也不歸勞動者所有。產權發展的最終結果是社會所有制。三是,關于產權的統一與分離。產權由多種權利構成, 多種權利之間既可統一, 又可分離。當權利統一時, 形成完整的產權。產權分離有多種表現形態: 首先就是土地的所有權與使用權、經營權的分離。其次是勞動力所有權與使用權的分離。最后是資本所有權與使用權的分離。(9

為了清晰認讀馬克思列寧主義土地產權理論的中國化創新,筆者在學習經典著述,同時閱讀與此相關的數十份學術論文的基礎上,就其中有關馬克思列寧主義土地產權理論中國化創新的論點,作了力所能及的匯集與歸納,特簡述如下:

一是,體系構成的綜合性。馬克思列寧主義土地產權理論的中國化創新,蘊含在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想當中,已經或正在形成獨立的理論體系與專門的學科體系。

二是,推進過程的階段性。新民主義革命階段的產權理論核心內容是,通過土地革命,廢除封建土地所有制,建立農民土地所有制。社會主義革命和建設階段產權理論的核心內容是,通過生產資料社會主義改造和人民公社化運動,把土地的個體農民私有制改造為人民公社所有、以生產隊為基礎的集體所有制。改革開放以來產權理論的核心內容是,在農村實行家庭聯產承包責任制和統分結合的雙層經營體制,在城市實行建設用地產權國有化,進而推進城鄉土地使用權流轉交易一體化。

三是,動力來源的群眾性。中國為農業農村農民大國、古國,農耕文化源遠流長,人民群眾特別是廣大鄉村和農民的實踐活動,為馬克思列寧主義土地產權理論的中國化創新提供了深厚的土壤。

四是,表現形態的多樣性。馬克思列寧主義土地產權理論的中國化創新不僅表現為學術意義的理論著述,而且更多體現在中國共產黨的章程綱領中、國家憲法法律中、政府政策規章中,反映在當時當地的社會輿論中。

五是,功能發揮的有效性。馬克思列寧主義土地產權理論的中國化創新的需求直接來自土地問題,創新的目的是為了解決土地問題。解決土地產權方面的問題,一直以來屬于中國革命、建設、改革的主要突破口。                                              

(三)從實踐邏輯的角度認讀,土地使用權可以轉讓導入我國社會主義憲法,凝練并深化了土地產權革命、建設、改革的實踐經驗。

我國社會主義憲法將土地使用權可以轉讓導入本法,既是憲法建設理論和土地產權理論在實踐中的有效應用,也是土地產權革命、建設、改革實踐的進一步凝練和深化。關于前者,已經在31節關于土地所有權和使用權入憲的歷史邏輯中作了認讀,在3.3節中側重認讀后者。

一是,新民主主義革命以土地革命為基本內容,土地革命實踐緊緊圍繞土地所有權展開。

19217月,在第一次全國代表大會上通過的《中國共產黨綱領》中列有耕地農有的明確主張。并在此后與國民黨共同領導的大革命運動特別是南方諸省的農民運動中進行了推行。

中國共產黨獨立領導的第二次國內革命戰爭,循名責實地被定義為土地革命戰爭”;“打土豪、分田地成為土地革命的基本表征和普遍行動。

減租減息、交租交息,屬于中國共產黨領導的抗日民族統一戰線旗幟下的土地改革,其本質是在不改變封建土地所有制的前提下,要求地主讓渡部分土地租金與利息,減輕農民租地用地負擔;在80年后的今天用資本市場的眼光看來,這個政策近似于針對土地的使用權,注入了能夠被地主和農民所共同接受的流動性。

第三次國內革命戰爭是與土地制度改革同步展開的。從1946年中共中央關于土地問題的五四指示發布到1947年下半年解放戰爭轉入戰略反攻,僅用一年半時間,就解決了三分之二地方的耕者有其田問題。在此基礎上制定發布了《中國土地法大綱》。

二是,社會主義革命和建設貫穿土地制度變革的實踐,造就了農村土地產權集體所有、城市土地產權國家所有的二元格局。

19506月中央人民政府委員會出臺的《土地改革法》,明確指出土地改革的目的是廢除封建性及半封建性剝削的土地制度,實行耕者有其田的土地制度。”“廢除一切地主的土地所有權。

截至1952年底,土地 改革在中國大陸基本完成,全國3億無地少地農民分得7億畝土地。免除了過去每年向地主交納的3000噸以上的糧食的土地租。

從《土地改革法》到19629月《農村人民公社工作條例草案》(六十條)的公布實施。農村土地所有權出現大變革,即由農民個人和家庭所有變為集體(生產隊、大隊、公社三級)所有。

此間,有過局部地區和不長時間的三自一包的實踐。即,自由市場、自留地、自負盈虧和包產到戶。三自一包的總體精神是:放還給農民一些與當時農村生產力水平相適應的農業生產經營權,或者叫作農戶自主經營權。由于眾所周知的原因,三自一包沒有得到持續和完全的實行。但是,三自一包、特別是包產到戶所體現的農村生產資料管理權、使用權、收益權的改革調整思路,經過十幾年的坎坷與擱置之后,終于在改革開放新時期得以落地并加以完善。

三是,進入改革開放的新時期以來, 土地產權改革實踐與企業產權改革實踐聯袂前行。

1978年底起,一個被安徽鳳陽農民稱為大包干的做法,在其隨后向全省、全國的推廣過程中,逐步完善為雙包(包產到戶+包干到戶)責任制;提升為農村家庭聯產承包責任制的主要實施形式。雙包責任制較之十幾年前部分地方試行的包產到戶,加注了產權管理、產權經營、產權委托與承包意義上的創新因素;并且賴以構建了以農村集體經濟組織為發包方、以農戶為承包主,以承包合同為紐帶的產權關系共同體。土地等主要生產資料所有權屬于集體,生產經營活動和權益實行統分結合,生產經營收入與利潤按勞分配。

黨的十一屆三中全會之后, 以鄧小平為核心的中央領導集體曾經就包產到戶、大包干給予肯定。1980531, 鄧小平與中央負責同志談話時指出: 農村政策放寬以后,一些適宜包產到戶的地方搞了包產到戶,效果很好,變化很快。安徽肥西縣絕大多數生產隊搞了包產到戶,增產幅度很大。鳳陽花鼓中唱的那個鳳陽縣,絕大多數生產隊搞了大包干,也是一年翻身,改變面貌。” “有的同志擔心, 這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的。10 

土地的使用權可以依照法律的規定轉讓載入現行憲法的修正案之前,為推進家庭聯產承包責任制以及完善農村土地政策,中共中央從1982年起連續5年頒發了五個中央1號文件。一直以來,中央1號文件成為重視和解決農村問題的專有名詞。土地產權改革實踐重在構建土地所有權體系并調整使用權、經營權、承包權、管理權之間關系。

在農村改革的推動下,上世紀80年代中期,經濟體制改革主戰場轉向城市。以增強國營企業活力為中心環節的城市改革和以讓利放權自主經營為主要內容的企業改革,均借鑒了農村雙包改革經驗。198410月,黨的十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》指出:所有權同經營權是可以適當分開的。”“在服從國家計劃和管理的前提下,企業有權選擇靈活多樣的經營方式,有權安排自己的產供銷活動,有權擁有和支配自留資金,有權依照規定自行任免、聘用和選舉本企業的工作人員,有權自行決定用工辦法和工資獎勵方式,有權在國家允許的范圍內確定本企業產品的價格,等等。上述兩權分開六個有權,突破了把全民所有同國家機構直接經營企業混為一談的傳統觀念和政府對企業實行集中統籌、包攬一切的做法。

在《中共中央關于經濟體制改革的決定》的指引下,在國營企業兩權分開六個有權需求拉動下,企業產權轉讓辦公室企業兼并市場事務所廠辦銀行等服務協調企業所有權與經營權分開的組織機制應運而生。農村土地改革與城市企業改革聯袂前行,按照我國社會主義憲法建設邏輯所示意的方向,演繹了許許多多產權轉讓——交易的故事。中國產權協會編纂的《中國產權交易資本市場經典案例》中收入了107個關于產權轉讓——交易的經典案例。(11

從黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》,到黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,黨的歷屆三中全會都作出了關于進一步推進改革開放的重大決定;十三屆三中全會通過了《關于價格、工資改革的初步方案》,確定治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革的指導方針,為進一步深化經濟改革掃清了道路。十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,提出包括建立現代企業制度、深化農村經濟體制改革和擴大對外開放等政策方向。十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》,提出了到2010年建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標。十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善市場經濟體制若干問題的決定》,提出鼓勵非公有制經濟發展、國企改革、轉變政府職能、建立現代產權制度等。十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,會議提出加強農村制度建設;積極發展現代農業,提高農業綜合生產能力;加快發展農村公共事業。當紀念改革開放40周年和產權交易資本市場30周年的時候,我們重溫黨中央的上述重大決定的內容,就會清楚地看到,農村改革實踐與城市改革實踐是聯袂前行的,土地產權制度改革實踐與企業產權制度改革實踐也是聯袂前行的。

據考證,采用產權交易這個概念的第一部法律是《中華人民共和國中小企業促進法》。這部法律于2002629日由第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過 、于201791日由第十二屆全國人大常委會第二十九次會議修訂。在這部法律中,產權交易被列為各類服務機構為中小企業提供的15項服務內容之一,并寫在該法的第四十六條:國家鼓勵各類服務機構為中小企業提供創業培訓與輔導、知識產權保護、管理咨詢、信息咨詢、信用服務、市場營銷、項目開發、投資融資、財會稅務、產權交易、技術支持、人才引進、對外合作、展覽展銷、法律咨詢等服務。第十一屆全國人大常委會第五次會議于20081028日通過、自200951日起施行的《中華人民共和國企業國有資產法》進一步明確規定:除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外,國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。站在憲法和法律的高度來認讀,分布在中心城市的、主要服務于企業產權關系調整的產權轉讓機構,事實上是由農村改革實踐催生、由城市改革實踐接產的制度成果。它的初始功能定位屬于履行事業單位職能的、專司企業產權轉讓活動的協調監督機構。隨著經濟體制改革向縱深推進,產權轉讓機構的市場化功能取向日趨明朗并持續增強,一路沿革下來的產權轉讓機構現今大多數已經轉型為產權交易機構,引進了現代公司制企業的治理機制和運營模式,其功能定位也正在或已經演化為產權交易資本市場的專業化平臺;亦即資本金融市場現行監管體制下與話語體系內的基礎設施。正是鑒于產權交易機構初步具備了上述功能,《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》【中發(201522號】進一步重申:支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場,以市場公允價格處置企業資產,實現國有資本形態轉換,變現的國有資本用于更需要的領域和行業。”(待續)

注釋:6,引自馬克思:《政治經濟學批判》導言。馬克思恩格斯選集第二卷,1972年版第109頁。

7,引自習近平主席在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話。

8 ,主要觀點參考了黃惟勤著:《馬克思主義憲法理論中國化發展研究》,法律出版社,20145月出版。

9,部分觀點參考了武漢大學馬克思主義學院周子健文:《國內馬克思主義產權理論研究綜述》,載于人力資源管理月刊2016年第1期。

10,引自鄧小平:《關于農村政策問題》,載于鄧小平文選第2卷,人民出版社1994年第2版,第315頁。

11,《中國產權交易資本市場經典案例》一書由中國經濟出版社于20189月出版并由各地新華書店公開發行

             (本文作者為中國產權協會副秘書長)

 

 

 

 

 

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